浅析瑞典名义账户制度发展及其现代启示

2019-10-30 11:10:18 山东青年 2019年8期

刘梦 曹杰

摘 要:中国人口老龄化的规模和速度不断提高,人口老龄化问题空前严峻,高龄化的日益加剧使得我国养老保险基金面临巨大的压力和挑战。我国三支柱体系的发展还不够充分,养老金的增值效益相对较差。本文梳理了瑞典名义账户系统的改革模式,优缺点。瑞典的名义账户制度对于个人账户积累方面改革比较成功,对我国有一定的借鉴意义。

关键词:名义账户;统账结合;空账;养老保险基金;三支柱

一、引言

1995年3月1日,颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,建立了实行统筹账户与个人账户相结合的原则。1998年建立了劳动与社会保障部,决定对统筹账户和个人账户实行分账管理,辽宁是做实个人账户的第一个试验田,并在东北三省展开,但是个人账户缺口太大,想要做实个人账户是一件几乎不可能完成的任务,持续多年的试点工作最终不了了之。

在从单纯的现收现付制度向统账结合的部分积累制转型的过程中,产生了很多的隐形成本,无疑对新人和中人来说是不公平的,而且在实行统账结合制度后,对于正在缴费的职工其在旧制度的缴费年限可以纳入到新的制度上来,转制的成本数额庞大到令人生畏的程度,瑞典大胆地成功采用了名义账户制度这个新的养老保险制度。名义账户所建立的个人账户实际上也是空账运营的,因为个人账户是虚拟的账户,是一种虚拟的资本化积累,名义账户制度可以看作为是现收现付制、积累制、待遇确定型型与缴费确定的一种混合模式,它可以看作是DC型的现收现付制或DB型的积累制。瑞典等欧亚六国认为在老龄化程度加剧,养老保险基金压力巨大的局面下,要想实现现收现付制的转型,只有名义账户制度可以比较好的解决转制成本的压力,名义账户制度有很多闪光点但是也有一些不可取之处。

二、文献综述

丛春霞(2018)认为,瑞典的名义账户制度顶层设计较为科学,在制度设计的每个环节,包括养老金的结构、保费费率和名义账户利率的确定、支付方式、财务自动平衡机制的引入、死亡人口养老金分配规则、投资运营及监管等都有科学合理的规定,完善的系统设计是瑞典养老金改革成功的关键。[1] 郑秉文(2015)在向名义账户(NDC) 转型的同时,应利用其释放的“制度红利”,扩大个人账户的规模,发挥激励机制的作用。在给定的“小账户”、“大账户”和“全账户”三个情景方案中,以“全账户”以未来75年的预测结果为例,表明账户比例越大,其可持续性就越好。因此,在全面深化改革的背景下,名义账户转型与扩大账户比例应同时成为改革的主要内容。[2]李珍、周艺梦(2010)认为公共年金制度在人口老龄化情况下改革是必须的,参量改革应该比结构性改革公平与效率损失更小,比如提高退休年龄、更长的缴费年限、基本的保障而不是高水平的保障等等,都是行之有效的办法。[3]

三、 瑞典名义账户制度概况

(一)NDC制度的内涵

名义账户制简称为NDC模式,瑞典的公共养老金体系分为三个部分,第一部分是保障养老金,主要针对低收入家庭,对低收入家庭进行救助;第二部分是名义账户养老金;第三部分是实账积累养老金。前两个部分的融资方式都是现收现付制的,第三个部分是完全积累制的,第二和第三部分的给付方式都是DC型的。养老金保费来自雇主和雇员的共同支付,各自支付工资的9。25%, 总共承担工资的18。5%。 缴费的16%进入名义账户部分,由公共投资基金管理和投资, 用于支付当前退休人员的养老金,融资模式为现收现付制,但是其独特之处是它只是名义上计入到个人账户之中,实际上是“空账”,是“虚拟”的完全积累模式。

(二)灵活的退休政策

虽然个人账户中的资产是以记账的形式存在,但支付给瑞典退休职工的退休金是严格依据DC型积累制,当瑞典职工退休后领取养老金时,以记账形式存入的名义账户资产转变为年金进行发放。退休职工所能领取的养老金的数额取决于其在工作期间的缴费多少,改革后把更多的风险转嫁给职工本人,自己在任职期间的缴费直接决定了自己养老金的数额以及老年生活的保障,因此可以更好地激励职工多缴多得,维持基金的收支平衡。

(三)自动平衡理论

在瑞典NDC体系中,由于名义账户仍然是现收现付模式,因此收入和支出之间仍存在不失衡的风险,为了使养老保险制度要想稳定和可持续,必须确保收支平衡。瑞典引入了自动平衡机制,用平衡率来衡量平衡状态,当平衡率小于1时,表示收不抵支,自动平衡机制会被启用,名义账户的记账利息率会下降,直到平衡率重新回到1。[4]

平衡率=(缴费资产价值+缓冲基金)/养老金负债

根据“平衡率 ”调整名义账户的记账利率 , 可以弥补用平均收入指数作为利率指数而可能发生的收支失衡。

(四)缓冲基金

缓冲基金从1960年就开始运行了,缓冲基金的性质是储备资金缓冲基金,包括改革前的社会养老保险制度留下的资产及其投资收益、即当前的支付余额,投资收益对缓冲基金具有重要意义。在NDC模式中,储备基金是举足轻重的一环,在旧制度向新制度转变的规程中自然产生了转制成本,缓冲基金同样可以发挥自己的作用。

(五)补偿缴费机制

因为员工退休后的养老金水平与就业期间的缴费相关联,因此社会弱势群体的缴费金额相对较低,所以他们的养老金待遇也较低,直接影响了他们的老年生活質量,因此瑞典政府设置了覆盖全民的“安全网”计划。[5]当被保险人由于因疾病、看护儿童、接受教育或服兵役而无法获得正常收入时,政府按照“养老金合格数量”为个人提供缴费补偿,这是对个人的“非缴费型权利”的确认。这种“非缴费型权利”和参加其他社会保险形式期间内所获得的补助权利由一般税收资助。[3]

(六)残障和遗属保障

员工有残疾后,继续向个人账户缴费。立法规定,当工人年满65岁时,残障待遇转化成养老金,由于最低退休年龄为61岁,之前的4年内仍按残障待遇支付。融资来源于国家的税收,由政府预算转入名义账户和积累制账户,这样可以保证残障待遇的透明化。在瑞典,职工死亡后,其养老金账户的余额会转移给高寿的退休职工,也就是超过了制度设定的预期平均寿命的群体,这也反映了再分配的原则。[5][4]

四、名义账户制度的优缺点

(一)优点

瑞典的名义账户制度是有史以来养老保险制度私有化改革的成功范例,其可以积极地应对改革过程中出现的转制成本的问题。名义账户制度纵然只有20多年的历史,但是随着改革的发展有一些问题渐渐暴露出来,未来可能还会有更深的矛盾显现出来。

1.政府改革比较平坦

名义账户制度比较被民众所认同,政府改革也比较容易,转制隐形成本的数额是巨大的,要在一代人甚至几代人之间实际存在着。名义账户制度可以很好地解决这个问题,养老保险制度的改革无疑会给政府增加政治风险和社会风险,民众的意见和呼声直接决定了新的改革方案能否实施。名义账户制度把改革的风险分散于较长的时间段里,这也是很多国家欣赏名义账户制度的一个重要原因。

2.灵活的退休选择

名义个人账户制大大提高了职工缴费的积极性,因为雇主也需要缴费,因此职工会自觉地监督雇主的缴费, 传统养老保险制度存在着漏洞,如拖欠、逃费、隐瞒工资情况和提前退休等。在名义账户体系下,员工把自己的缴费视为一种“储蓄”,一种退休保障,不再像以前认为养老保险缴费是一种与自己没有利益关系的强制性税收。从员工自身的角度来看,观念发生了变化,现收现付制的融资模式得到了更好的运作。

3。名义账户制度适合资本市场不发达的国家

对于私有化比较成熟的国家以及养老保险基金收大于支的国家来说,名义账户制度相对没有足够强大的吸引力。但是,对于转型国家和发展中国家,资本市场并不完善,金融机构并不完善的国家来说,名义账户制度的引入符合其国家的国情,名义账户制对资本市场的要求不是很高。有学者提出,名义账户模式有利于解决“搭便车”现象和“失控”現象, 名义账户有较强的“便捷性”, 较传统的养老保险模式可以更好地促进劳动力流动, 提高统筹范畴,是我国养老保险制度可以采用的新模式。[6]

4.调整替代率不再艰难

很多国家的养老保险制度都是可以多支柱的模式,如果养老金的替代率过高的话,无疑对政府的压力很大,改革的难度也会越来越大,也不利于其它几个支柱的发展。根据欧亚六国的实践和经验,“名义账户”的替代率一般都不是很高,降低养老金替代率是现在的趋势。“名义账户”制是降低养老金给付也就是降低替代率的一个最有途径,政治风险较小,群众也较容易接受。虽然中国的工资水平普遍不高,但缴费基数不实,缴费工资低于实际工资,但我国的养老金替代率比一般的福利国家的还要高,一般在80%左右,个别地区甚至可以达到100%,这无疑是非常可怕的现象,改变我国第一支柱“一枝独秀”的现状迫在眉睫。

(二)缺点

1。再分配功能欠缺

名义账户制度的个人账户金额是完全积累的操作模式,其再分配功能弱于现收现付制。在瑞典等欧亚六国的改革实践中,出现了一种现象,就是在收入比较高的职工群体中,名义账户制度比较好开展,对于收入位于中下阶层的职工来说,就比较难开展,由于风险更多的被转移到雇员自身,所以收入较低的雇员对于名义账户制度不太认同。[7]

2.个人储蓄率极大地降低

与DC型积累制相比,名义账户制账户中的资产是虚拟的资产,而不是真实账户,因此对国民储蓄率没有贡献。相反,相关研究表明,“名义账户”制对储蓄率有负面影响。首先,名义账户制度对经济的刺激作用比较小;其次,总体而言,经济增长率对一个国家至关重要,“名义账户”制就不能像DC型制度一样较好的促进资本市场的发展。

3.高缴费率低替代率

面对日益严重的人口老龄化,许多养老金私有化改革者认为,有必要分散风险以应对人口老龄化,主要把养老金账户的资产与雇员的收入完全相关联,就不用畏惧人口老龄化。瑞典NDC模式表明,个人账户制度可以有效地维持收支平衡,但是这种平衡要付出高缴费率和降低养老金替代率。然而,养老保险制度的可持续性不仅包括收支平衡,还包括合理的参数设置。如果是依靠高缴费与低待遇来维持收支平衡的话,那就是背离了保险的本质。

4.名义账户制度的激励性期望过高

名义账户制度中,雇员选择更迟地退休就可以享受到替代率更高的养老金待遇,但是根据瑞典的相关数据表明,越来越多的职工没有选择延迟退休,NDC模式的创立更多的注重效率,而忽视了公平。瑞典的法定退休年龄是65岁,在这种激励政策下,理论上应该有越来越多的雇员选择延迟退休,但是根据相关统计表明,越来越多的人选择提前退休。随着出生年份的后移,选择提前退休的人的比例越来越大,退休年龄越来越早,从时间序列而言,61- 64岁人口中新增退休人员的比例从2002年的9.4%增加到2008年的21.8%,这显然与个人账户的设立初衷背道而驰。由此我们可以看出,名义账户制度对效率的激励效果不如预期。

五、结语

瑞典的名义账户制度改革,起初的目标就是改变以往传统养老保险模式存在的低效率的弊端,NDC制度的改革者认为由于制度强调多缴多得,所以会严厉打击逃费、搭便车的行为而且覆盖率会提高。国外很多学者认为NDC制度是可取的,很重要的一点就是NDC制度不需要支付转制成本。名义账户制度的资产不需要做实是其最大的特色与优势,虽然只是一种“缓兵之计”,但是为实现完全积累制提供了充足的条件和充分的准备。任何一制度的转型和突破都会面临各种桎梏,转制成本在各代人之间消弭,空账问题一直是我国养老保险基金的一个巨大的隐患,在一定程度来说,名义账户制度是一计平稳过渡的良计。

但是杨俊学者认为,NDC制度并不能算是一个彻底的转型,它实现的是从DB向DC的转变,从现收现付向积累制没有真正的变化。NDC模式所追求的财务收支均衡,是以较高的缴费率和较低替代率作为牺牲的,我们可以想象,如果雇员退休后的养老金待遇持续走低民众不能接受的程度,那么势必要继续提高养老保险的缴费,所以从长远来看还是有一定的风险。

中国当然可以从瑞典养老保险制度改革中吸取很多经验,国内学者关于名义账户制度是否可以引进中国的观点也是存在争议,更多的学者并不完全认同名义账户制度,认为名义账户制度只是一种缓解政策,对于彻底改变养老基金困境没有实质性的帮助。中国养老保险基金的投资运作仍然非常欠缺,养老保险基金的保值增值还急需加强,对于养老保险账户的基金要做到公开化透明化。瑞典的名义账户制度的成功绝对不是偶然和一蹴而就的,瑞典当时也是根据本国的养老保险体系的发展历史和轨迹来进行测量和考察的,虽然名义账户制度对于我国有一定的吸引力,但是我国的养老保险体系更加复杂,改革难度高,因此需要从大局出发综合考量根据我国的实际情况制定方案。[2]

[参考文献]

[1] 丛春霞,邵大妞。完善养老金个人账户——瑞典的经验及启示[J]。社会保障研究,2018(05):104-112。

[2]谭卉。瑞典“名义账户”制度对我国的适用性分析[J]。湖南财经高等专科学校学报,2010,26(05):133-135。

[3]李珍,周艺梦.社会养老保障制度的“瑞典模式”——瑞典名义账户制度解决了什么?[J].经济学动态,2010(08):125-130.

[4]房连泉.瑞典名义账户养老金制度改革探析[J].欧洲研究,2008,26(06):123-138+8.

[5]杨俊。个人账户养老保险制度管理的“账户化”研究——以新加坡、智利和瑞典为借鉴[J]。社会保障评论,2018,2(03):38-50。

[6]郑秉文.“名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择[J].管理世界,2003(08):33-45.

[7]杜丽云.我国社会养老保险名义账户制度的可行性分析[J].劳动保障世界,2015(36):10-12.

(作者单位:福建师范大学 公共管理学院,福建 福州 350000)

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